Противодействие коррупции в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд

Октябрь 2017
ПнВтСрЧтПтСбВс

2526272829301234567891011121314151617181920212223242526272829303112345

В России госзакупки представляют собой "совокупность действий, осуществляемых в установленном Федеральным закономпорядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с предложения поставщика (подрядчика, исполнителя), завершается исполнением обязательств сторонами контракта", а "государственный заказчик - государственный орган (в т.ч. орган государственной власти), орган управления государственным внебюджетным фондом либо государственное казенное учреждение, действующие от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и осуществляющие закупки". См.: п. 4 ст. 3Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", вступил в силу 1 января 2014 г.

 По данным Счетной палаты, объем госзакупок в 2015 г. составил 25 трлн руб. На основе международно-правовых документов и российского опыта законодательной работы и правоприменительной практики в тексте Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" дается следующее ее определение (ст. 1Закона):

"1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

2) противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и следующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений".

В Стратегиинациональной безопасности Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 31 декабря 2015 г. N 683) коррупция отнесена уже к основным угрозам государственной и общественной безопасности наряду с разведывательной и иной деятельностью спецслужб и организаций иностранных государств, деятельностью террористических и экстремистских организаций, преступных организаций и группировок, стихийными бедствиями, авариями и катастрофами.

В предыдущей редакции Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (была утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537) коррупция не относилась к основным источникам угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности, однако она фигурировала как одно из главных направлений государственной политики (борьбы с ней) на долгосрочную перспективу путем "совершенствования нормативно-правового регулирования предупреждения борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом" (п. 38). Перед правоохранительными органами ставилась задача "разработки и использования специальных мер, направленных на снижение уровня коррумпированности и криминализации общественных отношений" (п. 39). Затем в России появился Национальный план противодействия коррупции, в т.ч. планна 2016 - 2017 гг.

В нем основные задачи на два года в сфере борьбы с коррупцией сформулированы следующим образом: совершенствование механизмов предотвращения и выявления конфликта интересов, контроль за расходами чиновников; повышение эффективности противодействия коррупции в органах власти и при осуществлении государственных и муниципальных закупок; расширение использования механизмов международного сотрудничества для выявления и возвращения активов взяточников; создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям.

Это способствует масштабам существующей в Российской Федерации проблеме. Так, с 2011 г. следователями Следственного комитета РФ было проверено около 200 тыс. сообщений о коррупционных преступлениях, возбуждено около 120 тыс. уголовных дел. В качестве обвиняемых по направляемым в суд делам о преступлениях коррупционной направленности привлечено 3 360 лиц, обладающих, согласно главе 52УПК РФ, особым правовым статусом. В их числе 1 113 глав муниципальных образований, органов местного самоуправления, 1 133 депутата местных органов власти, 395 следователей и руководителей следственных органов, 286 адвокатов, 82 прокурора, 58 депутатов законодательных органов субъектов РФ, 23 судьи. Государству было возмещено 23 млрд 740 млн руб., кроме того, на сумму 27 млрд руб. наложен арест на имущество обвиняемых.

Как уже обращалось внимание выше, объем государственных и муниципальных закупок весьма велик и продолжает нарастать.

В качестве примера можно привести гособоронзаказ. По словам Президента РФ В.В. Путина, "средства, которые мы выделяем на перевооружение армии и флота, на модернизацию оборонно-промышленного комплекса, как вы знаете, беспрецедентны. Они достигают цифры 23 трлн рублей.

Уже сейчас мы должны думать, как будут загружены предприятия ОПК после выполнения гособоронзаказа, после 2020 года. Нельзя допустить, чтобы эти предприятия оказались переразмеренными и невостребованными".

Существенным пробелом в существующей системе заказов для государственных и муниципальных нужд является отсутствие системы льгот и преференций для производителей (поставщиков) продукции (работ, услуг) для государственных нужд, а также механизмов их реализации, стимулирующих участие бизнеса в секторе государственного рынка. Отчасти эти проблемы сегодня разрешены в Законеот 5 апреля 2013 года N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Нормативно-правовая база, регулирующая отношения в сфере закупок для государственных нужд, до настоящего времени не носит целостного, логически завершенного характера, обеспечивающего формирование в Российской Федерации единого правового и экономического пространства в секторе государственного рынка.

Например, длительное время в нашей стране велись дискуссии о "допуске" среднего и малого бизнеса к государственным и муниципальным закупкам (как это обеспечено в США и ЕС).

Сегодня Закон N 44-ФЗ содержит статью, которая прямо указывает на участие субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в госзакупках в объеме не менее 15% совокупного годового объема закупок. При этом начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 20 млн рублей. Вопрос теперь состоит в том, как это будет работать на практике.

В целом, по мнению Счетной палаты РФ, ряда ученых и практиков, политиков, сотрудников, руководителей предприятий и организаций, муниципалитетов и др., отечественная система закупок для государственных нужд не в полной мере соответствует оптимальной структуре национальных систем закупок экономически развитых стран. Все это создает определенную почву для многочисленных нарушений.

Среди выявленных нарушений: ненадлежащее обоснование начальной (максимальной) цены контрактов; размещение заказов на бесконкурсной основе; необоснованные отказы в допуске к конкурсам; нарушения в сфере формирования и ведения реестра закупок и т.д.

Немногим более хорошо ситуация выглядит и сегодня. Например, выступая на расширенном заседании Коллегии Генеральной прокуратуры 23 марта 2016 года, Генеральный прокурор РФ Ю. Чайка отметил, что в 2015 году впервые за последние 9 лет зафиксирован рост преступности на 9%, причем в 45 регионах эти показатели превысили общероссийский уровень, а в ряде субъектов значительно, до 44%. Крайне остро стоит вопрос несвоевременной оплаты государственными и муниципальными заказчиками выполненных предпринимателями обязательств по контрактам. По данным прокуроров, задолженность перед хозяйствующими субъектами к концу 2015 года превысила 25 млрд рублей. Страдает бизнес, особенно средний и малый. К административной и дисциплинарной ответственности было привлечено более 600 должностных лиц. Ситуация стала меняться несколько к лучшему. Была продолжена борьба с "откатами" в сфере госзакупок, пресечены факты хищений, нецелевого использования бюджетных средств, выделяемых на госзакупки, гособоронзаказ и развитие ЖКХ. Результатом работы прокуратуры явился рост выявленных наиболее опасных коррупционных деяний, взяточничества, в том числе совершенных организованными группами в крупном и особо крупном размерах. Установлено больше лиц, совершивших коррупционные преступления. Растет также и число уголовных дел, направленных в суд, а главное - осужденных коррупционеров, почти 13 тысяч (рост 12%), в числе которых свыше 800 занимали должности в органах государственной власти и местного самоуправления.

В заключение отметим, что необходимо:

а) совершенствование условий, процедур и механизмов государственных и муниципальных закупок, в том числе путем расширения практики проведения открытых аукционов в электронной форме, а также создание комплексной федеральной контрактной системы, обеспечивающей соответствие показателей и итогов выполнения государственных контрактов первоначально заложенным в них параметрам и утвержденным показателям соответствующего бюджета;

б) государство "перепробовало" различные правовые формы борьбы с коррупцией в сфере государственных и муниципальных закупок (например, УказПрезидента РФ от 1 апреля 2016 года N 147 "О национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы" и т.д.), однако радикальных положительных перемен в этой сфере не произошло. Необходим последовательный с организационной и содержательной стороны парламентский и общественный контроль за закупками для государственных и муниципальных нужд;

в) борьба с преступностью в системе государственных закупок остается одной из главных и одновременно в числе наиболее трудно решаемых задач уголовной политики. Ряд проблем законодательного и правоприменительного характера, негативно сказывающихся на эффективности расходования бюджетных средств, связан с субъективными и объективными факторами, влияющие на преступность в сфере государственных закупок. Для обеспечения прозрачности процедур закупок и снижения коррупционных рисков требуется не только ужесточение контроля и усиление ответственности за нарушение порядка осуществления государственных закупок, но и совершенствование норм, регулирующих осуществление закупок;

г) негативное воздействие на систему госзакупок (в том числе в контексте существующих мошеннических схем) оказывает неразвитое контрактное право в сфере закупок для государственных нужд. Отсутствует нормативное закрепление общих условий государственного контракта, обеспечивающих баланс обязательств и ответственности государственного заказчика, поставщика финальной продукции (работ, услуг) и отношений в межпроизводственной кооперации. В системе закупок для государственных нужд отсутствует типология контрактов, отражающая особые условия поставки продукции (работ, услуг) в зависимости от отраслевых особенностей ее производства и обращения. Отсутствует эффективная система внесудебного рассмотрения хозяйственных споров;

д) в настоящее время не в полной мере нормативно урегулированы единые для всех контрольно-надзорных органов подходы по контролю за законным и эффективным использованием бюджетных средств, выделенных на закупки, классификация нарушений и соответствующая ей ответственность органов и должностных лиц за нарушения (злоупотребления) на всех этапах управления закупками, а также способы доказательства вины и меры ответственности, что значительно усложняет реализацию мер по борьбе с коррупцией.

 

 

Начальник отдела по обеспечению

участия прокуроров в гражданском

и арбитражном процессе

 старший советник юстиции                                                                         А.В. Арутюнов